P r o j e k t
U S T A W A
z dnia.....................
o partnerstwie publiczno-prywatnym
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 1. 1. Partnerstwo publiczno-prywatne, w rozumieniu ustawy to, oparta
na umowie, współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca
realizacji zadania publicznego, w ramach której partner prywatny w całości
albo w części poniesie nakłady na wykonanie przedsięwzięcia będącego
przedmiotem współpracy lub zapewni ich poniesienie przez osoby trzecie.
2. W umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny
zobowiązuje się wobec podmiotu publicznego do wykonania przedsięwzięcia za
wynagrodzeniem.
3. Przez wynagrodzenie rozumie się zapłatę sumy pieniężnej przez
podmiot publiczny lub prawo partnera prywatnego do pobierania pożytków lub
uzyskiwania innych korzyści z przedsięwzięcia.
Art. 2. 1. Partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić formę realizacji
przedsięwzięcia, w trybie i na zasadach określonych w ustawie, w przypadku gdy
przynosi to korzyści dla interesu publicznego przeważające w stosunku do
korzyści wynikających z innych sposobów wykonania tego przedsięwzięcia.
2. Korzyścią dla interesu publicznego jest w szczególności:
oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego lub podniesienie standardu
świadczonych usług, a także poprawa parametrów technicznych lub obniżenie
uciążliwości dla otoczenia.
Art. 3. Partner prywatny nie może zwolnić się od odpowiedzialności za
nieprzestrzeganie standardów świadczonych usług i zasad użytkowania obiektów
lub funkcjonowania urządzeń, zwanych dalej "składnikiem majątkowym".
Art. 4. 1. Podmiotem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest organ
administracji rządowej, jednostka samorządu terytorialnego lub związek
jednostek samorządu terytorialnego.
2. Podmiotem publicznym jest również:
1) państwowa szkoła wyższa;
2) jednostka badawczo-rozwojowa;
3) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej;
4) państwowa lub samorządowa instytucja kultury;
5) państwowa lub samorządowa instytucja filmowa;
6) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią instytuty;
7) agencja państwowa;
8) spółka kapitałowa, w której podmiot określony w ust. 1 wykonuje
większość głosów z udziałów lub akcji albo ma głos decydujący
przy wyznaczaniu większości składu jej organu zarządzającego
lub nadzorczego;
9) przedsiębiorstwo państwowe;
10) Polska Konfederacja Sportu;
11) Narodowy Fundusz Zdrowia.
3. Wykonywanie zadań publicznych w formie partnerstwa publiczno-
prywatnego przez podmiot publiczny, o którym mowa w ust. 2 pkt 2-5, może
nastąpić jedynie za zgodą organu założycielskiego, organu prowadzącego,
organizatora lub organu sprawującego nadzór.
4. Wyłączenie albo ograniczenie możliwości wykonywania przez podmiot
publiczny zadań publicznych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego może
nastąpić jedynie statutem lub umową spółki - w odniesieniu do podmiotu, o
którym mowa w ust. 2 pkt 8.
5. Podmioty publiczne mogą zawrzeć umowę lub porozumienie, w celu
współpracy z partnerem prywatnym przy wykonywaniu wspólnego dla nich zadania
publicznego w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, jednocześnie
wyznaczając spośród siebie podmiot publiczny upoważniony do przeprowadzenia
postępowania, o którym mowa w art. 14, i zawarcia umowy z partnerem prywatnym
w ich imieniu i na ich rzecz.
Art. 5. 1. Partnerem prywatnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów
o działalności gospodarczej, a także podmiot zagraniczny, jeżeli spełnia
warunki do prowadzenia w Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej.
2. Partnerem prywatnym może być organizacja pozarządowa, a także
kościół lub inny związek wyznaniowy.
3. Partnerzy prywatni mogą zawrzeć umowę lub porozumienie, w celu
wspólnego ubiegania się o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym,
ustanawiając pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu poprzedzającym
zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i do jej zawarcia.
4. Podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz 8 i 9, nie
może występować jako partner prywatny wobec swojego organu założycielskiego,
organu prowadzącego lub organu sprawującego nadzór.
Art. 6. 1. Przedsięwzięciem jest realizacja inwestycji ze sfery zadań
publicznych należących do zakresu działania podmiotu publicznego, jeżeli
obejmuje ona eksploatację, utrzymanie lub zarządzanie składnikiem majątkowym,
będącym przedmiotem tej inwestycji albo z nią związanym, lub świadczenie
powiązanych z nim usług publicznych.
2. Przedsięwzięcie może także obejmować zaprojektowanie inwestycji, o
której mowa w ust. 1.
3. Przedsięwzięciem jest także wykonywanie zadań ze sfery
użyteczności publicznej albo świadczenie usług publicznych przez okres powyżej
3 lat, jeżeli obejmuje eksploatację, utrzymanie lub zarządzanie niezbędnym do
tego składnikiem majątkowym.
Art. 7. Przedsięwzięciem może być także:
1) działanie na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego, w tym
rewitalizacji albo zagospodarowania miasta lub jego części albo
innego obszaru:
a) przeprowadzone na podstawie projektu przedłożonego przez podmiot
publiczny lub
b) połączone z jego zaprojektowaniem przez partnera prywatnego
- jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego nie będzie zapłatą sumy
pieniężnej przez podmiot publiczny;
2) przedsięwzięcie pilotażowe, promocyjne, naukowe, edukacyjne lub
kulturalne, wspomagające realizację zadań publicznych, jeżeli
wynagrodzenie partnera prywatnego będzie pochodziło
w przeważającej części ze źródeł innych niż środki podmiotu
publicznego.
Art. 8. Przekazanie do wykonania partnerowi prywatnemu przedsięwzięcia na
podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie może obejmować
przygotowywania projektów aktów normatywnych lub rozstrzygania
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Rozdział 2
Przygotowanie partnerstwa publiczno-prywatnego
Art. 9. 1. Minister właściwy do spraw danego działu administracji rządowej
albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sporządza odpowiednio
rządowy, wojewódzki, powiatowy albo gminny projekt programu wykonywania zadań
publicznych w danej dziedzinie, uwzględniający możliwość wykorzystania
partnerstwa publiczno-prywatnego.
2. Programy wykonywania zadań publicznych określają:
1) okres obowiązywania, nie krótszy niż 6 lat;
2) zasady ich aktualizacji;
3) diagnozę sytuacji dziedziny, której dotyczą;
4) plan i harmonogram działań w dziedzinie, której dotyczą;
5) zasady finansowania;
6) formy wykonywania zadań publicznych;
7) sposób monitorowania wykonywania zadań publicznych.
3. Podstawę do przygotowania partnerstwa publiczno-prywatnego mogą stanowić
także programy i plany opracowywane i zatwierdzane na podstawie przepisów
ustaw szczególnych, jeżeli zawierają dane określone w ust. 2 pkt 2-7 i
uwzględniają możliwość wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego.
4. Plany i programy, o których mowa w ust. 3, stanowią podstawę do
przygotowania partnerstwa publiczno-prywatnego, jeżeli przy ich sporządzaniu i
przyjęciu lub zatwierdzeniu zostaną uwzględnione wymagania określone w art. 11
i 12.
Art. 10. 1. Projekt programu wykonywania zadań publicznych sporządza się z
uwzględnieniem koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planów
zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego.
2. Projekt może zawierać założenia zmian w dokumentach, o których
mowa w ust. 1, w przypadku gdy ich opracowanie należy do zadań podmiotu
sporządzającego projekt.
Art. 11. 1. Projekt, o którym mowa w art. 9 ust. 1, podlega ogłoszeniu
przez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz konsultacjom
społecznym, w tym z organizacjami pozarządowymi i środowiskami gospodarczymi,
społecznymi lub kulturalnymi prowadzącymi działalność w dziedzinach objętych
projektem.
2. Termin trwania konsultacji, o której mowa w ust. 1, określa
podmiot sporządzający projekt. Termin trwania konsultacji nie może być krótszy
niż 30 dni od dnia ogłoszenia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej.
Art. 12. 1. Rada Ministrów, na wniosek ministra sporządzającego projekt, o
którym mowa w art. 9 ust. 1, zgłoszony po upływie czasu wyznaczonego do
konsultacji społecznych wraz z informacją o przebiegu i wynikach konsultacji,
zatwierdza, w drodze uchwały, projekt programu wykonywania zadań publicznych.
Odpowiednio, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zatwierdza
projekt sporządzony przez organ wykonawczy jednostki.
2. Zatwierdzone programy wykonywania zadań publicznych, są
ogłaszane:
1) w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" - w
odniesieniu do dokumentów zatwierdzonych przez Radę Ministrów;
2) w wojewódzkim dzienniku urzędowym - w odniesieniu do dokumentów
zatwierdzonych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego;
3) w Biuletynie Informacji Publicznej.
3. Programy wykonywania zadań publicznych zatwierdzane przez organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie są aktami prawa miejscowego.
Art. 13. 1. Podmiot zainteresowany wyborem go jako partnera prywatnego do
realizacji określonego przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-
prywatnego może zgłosić wniosek do podmiotu publicznego z propozycją
realizacji tego przedsięwzięcia.
2. Podmiot, który złożył wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie może
być traktowany w sposób szczególny przez podmiot publiczny w trakcie
postępowania o wybór partnera prywatnego.
Art. 14. 1. Przed podjęciem decyzji o realizacji określonego
przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, mając na uwadze
postanowienia programów, o których mowa w art. 9, podmiot publiczny sporządza
analizę tego przedsięwzięcia w celu określenia jego efektywności oraz zagrożeń
związanych z jego realizacją w tej formie, a w szczególności w zakresie:
1) ryzyk związanych z realizacją projektowanego przedsięwzięcia, z
uwzględnieniem różnych sposobów ich podziału między podmiot publiczny i
partnera prywatnego oraz wpływu na poziom długu publicznego;
2) aspektów ekonomicznych i finansowych projektowanego przedsięwzięcia, w
tym - porównanie kosztów realizacji przedsięwzięcia w formie partnerstwa
publiczno-prywatnego z kosztami jego realizacji w innej formie;
3) porównania korzyści i zagrożeń społecznych związanych z realizacją
przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-prywatnego z korzyściami i
zagrożeniami społecznymi związanymi z realizacją przedsięwzięcia w innej
formie;
4) stanu prawnego składników majątkowych, jeżeli tytuł prawny do składników
majątkowych ma być przeniesiony lub ustanowiony przez podmiot publiczny na
rzecz partnera prywatnego;
5) technicznych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia, chyba że stanowi
ona przedmiot tego przedsięwzięcia;
6) wielkości planowanego zysku partnera prywatnego.
2. Minister właściwy do spraw gospodarki może określić, w drodze
rozporządzenia, obowiązkowe elementy metodologii analiz, o których mowa w ust.
1, biorąc pod uwagę przejrzystość, celowość i rzetelność przeprowadzanych
analiz.
3. Minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem
właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia,
rodzaje ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego, wpływających na poziom długu publicznego, biorąc pod
uwagę celowość, rzetelność i przejrzystość w doborze ryzyk.
Art. 15. Jeżeli z przeprowadzonych analiz, o których mowa w art. 14
ust. 1, wynika, że przedsięwzięcie, choćby w części, wymaga finansowania ze
środków publicznych, zgodę na realizację takiego przedsięwzięcia wyraża:
1) minister właściwy do spraw finansów publicznych - w odniesieniu do zadań
finansowanych z budżetu państwa;
2) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w odniesieniu do
zadań finansowanych z budżetu tej jednostki;
3) organ stanowiący związku jednostek samorządu terytorialnego - w
odniesieniu do zadań finansowanych z budżetu tego związku.
Art. 16. Informacje o planowanej realizacji określonego przedsięwzięcia na
zasadach właściwych dla partnerstwa publiczno-prywatnego ogłasza się
w Biuletynie Zamówień Publicznych.
Art. 17. Podmiot publiczny może korzystać, w uzasadnionych przypadkach, w
szczególności w zakresie sporządzenia analiz, o których mowa w art. 14 ust. 1,
z pomocy wyspecjalizowanego doradcy, posiadającego niezbędną wiedzę i
doświadczenie w zakresie przedsięwzięcia będącego przedmiotem partnerstwa
publiczno-prywatnego.
Rozdział 3
Udział podmiotu publicznego w przedsięwzięciu
Art. 18. 1. Udział podmiotu publicznego w przedsięwzięciu określa umowa o
partnerstwie publiczno-prywatnym.
2. Udziałem podmiotu publicznego w przedsięwzięciu może być
w szczególności:
1) wkład własny w realizację przedsięwzięcia, w tym środki z Unii
Europejskiej, a także bezzwrotne środki z innych państw, organizacji i
instytucji międzynarodowych oraz podmiotów prywatnych lub
2) wynagrodzenie partnera prywatnego.
3. Wynagrodzenie partnera prywatnego może stanowić w całości zapłata
sumy pieniężnej ze środków podmiotu publicznego, jeżeli odrębne przepisy tak
stanowią.
Art. 19. 1. Wkładem własnym mogą być w szczególności:
1) poniesienie części kosztów realizacji przedsięwzięcia, w tym dopłaty do
usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia;
2) przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.)[1] , nieruchomość lub
rzecz ruchoma, licencje i inne wartości niematerialne lub prawne,
o ile służą realizacji przedsięwzięcia.
2. Wkład własny, o którym mowa w ust. 1, przekazywany jest
partnerowi prywatnemu z przeznaczeniem na konkretne cele określone w umowie o
partnerstwie publiczno-prywatnym.
Art. 20. 1. Wkład własny, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, przekazany
partnerowi prywatnemu, zwalnia się od podatku dochodowego, w zakresie i na
zasadach określonych w odrębnych przepisach.
2. Przekazanie przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu lub
innemu podmiotowi określonemu w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym
wkładu własnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2, nie powoduje obciążenia
podatkiem dochodowym, na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Art. 21. W przypadku przekazania przez podmiot publiczny partnerowi
prywatnemu lub innemu podmiotowi określonemu w umowie o partnerstwie publiczno-
prywatnym, w celu realizacji tej umowy, nieruchomości, także do używania lub
używania i pobierania pożytków, rada gminy może zwolnić tę nieruchomość od
podatku od nieruchomości, na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 stycznia
1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, z
późn. zm.)[2].
Art. 22. Ustalając wynagrodzenie partnera prywatnego bierze się
w szczególności pod uwagę przewidywany koszt wykonania przedsięwzięcia
poniesiony przez partnera prywatnego oraz planowany zysk partnera prywatnego,
uwzględniając zapewnienie i zabezpieczenie interesu publicznego.
Art. 23. Jeżeli wkład własny, o którym mowa w art. 19 ust. 1, nie został
przekazany lub wydatkowany przez podmiot publiczny w wysokości lub terminach
określonych w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, partnerowi prywatnemu
przysługują odpowiednio odsetki, odszkodowanie lub kara umowna.
Art. 24. 1. Wkład własny podmiotu publicznego, o którym mowa w art. 19
ust. 1, wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi.
W przypadku środków finansowych należą się również odsetki od dnia przekazania
tych środków.
2. Roszczenie o odsetki nie wyklucza roszczeń odszkodowawczych
podmiotu publicznego wobec partnera prywatnego.
Art. 25. Łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej
mogą w danym roku zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o partnerstwie
publiczno-prywatnym, określa ustawa budżetowa.
Art. 26. Właściwy organ uchwalając budżet uwzględnia:
1) wydatki na spłatę zobowiązań wynikających z umowy o partnerstwie
publiczno-prywatnym;
2) skutki zaniechania, okresowego wstrzymania lub ograniczenia zakresu
przedsięwzięcia realizowanego w ramach umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym;
3) wydatki na odszkodowanie dla partnera prywatnego wynikające z umowy o
partnerstwie publiczno-prywatnym.
Rozdział 4
Zasady i tryb wyboru partnera prywatnego
Art. 27. 1. Do wyboru partnera prywatnego i umów o partnerstwie publiczno-
prywatnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177,
Nr 96, poz. 959, Nr 116, poz. 1207 i Nr 145, poz. 1537), zwanej dalej "ustawą
- Prawo zamówień publicznych".
2. W przypadku gdy wynagrodzenie partnera prywatnego w całości
stanowi zapłata sumy pieniężnej ze środków podmiotu publicznego, przepisów
art. 28-33 nie stosuje się.
Art. 28.1. Podstawowymi trybami wyboru partnera prywatnego są: przetarg
nieograniczony, przetarg ograniczony lub negocjacje z ogłoszeniem. Przepisu
art. 55 ustawy - Prawo zamówień publicznych nie stosuje się.
2. Jeżeli ustawa, o której mowa w ust. 1, uzależnia wykonanie
określonej czynności od wartości zamówienia, do ustalenia tej wartości
przyjmuje się całkowitą szacunkową wartość wynagrodzenia, o którym mowa w art.
1 ust. 3.
Art. 29. 1. Najkorzystniejsza w rozumieniu ustawy jest oferta, która
przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów
odnoszących się do przedmiotu zamówienia, w tym:
1) podziału zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem
publicznym i partnerem prywatnym oraz
2) terminów i wysokości przewidywanych płatności z tytułu zapłaty sumy
pieniężnej przez podmiot publiczny, jeżeli są one przewidywane.
2. Przepisu art. 91 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych nie
stosuje się.
Art. 30. 1. Do umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie stosuje się
przepisów art. 142 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych.
2. Podmiot publiczny podejmując decyzję o zawarciu umowy partnerstwa
publiczno-prywatnego, obejmującej świadczenia okresowe i ciągłe, na okres
dłuższy niż 3 lata, bierze pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 142
ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych.
Art. 31. W przypadku szczególnie skomplikowanych zamówień publicznych lub
przedsięwzięć wymagających zastosowania innowacyjnych rozwiązań, podmiot
publiczny może zobowiązać się do pokrycia, wszystkim oferentom na równych
warunkach, części kosztów przygotowania oferty określonych w specyfikacji
wyboru partnera prywatnego.
Art. 32. Do umów o partnerstwie publiczno-prywatnym w zakresie, w jakim
specyfikacja wyboru partnera prywatnego określa warunki zmiany lub
uzupełnienia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nie stosuje się art. 67
ust. 1 pkt 6 i 7 oraz art. 144 ustawy - Prawo zamówień publicznych.
Art. 33. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących, że wykonanie
umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie leży w interesie publicznym,
podmiot publiczny może odstąpić od umowy na zasadach i w trybie w niej
określonym. Przepisu art. 145 ustawy - Prawo zamówień publicznych nie stosuje
się.
Rozdział 5
Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym
Art. 34. 1. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym określa:
1) cel i przedmiot współpracy oraz jej harmonogram;
2) łączną wartość środków przeznaczonych na realizację w całości
przedsięwzięcia będącego przedmiotem umowy, niezależnie od źródła ich
pochodzenia;
3) zobowiązania partnera prywatnego, w tym jego zobowiązania w sferze
finansowania przedsięwzięcia będącego przedmiotem współpracy;
4) zobowiązania podmiotu publicznego, w tym wielkość, zasady i terminy
wnoszenia wkładu własnego, jeżeli wkład taki jest przewidywany, a także zasady
dysponowania tym wkładem;
5) określenie norm jakościowych, wymagań i standardów obowiązujących przy
wykonywaniu zadania publicznego;
6) zasady wyboru podwykonawców, zakres ich zadań i warunki odmowy akceptacji
podwykonawców przez podmiot publiczny;
7) uprawnienia podmiotu publicznego w zakresie bieżącej kontroli wykonania
zadania przez partnera prywatnego oraz zasady okresowego przeprowadzania przez
strony wspólnej oceny wykonywania przedsięwzięcia wraz z ustaleniami
realizacyjnymi;
8) czas, na jaki umowa została zawarta oraz warunki przedłużenia lub
skrócenia okresu obowiązywania umowy, a także warunki i sposób jej rozwiązania
przed upływem terminu, na jaki została zawarta, oraz zasady rozliczeń
i odszkodowań w takim przypadku;
9) warunki i procedurę zmiany umowy oraz zmiany zakresu przedsięwzięcia
będącego jej przedmiotem, jeżeli taka możliwość była przewidziana w warunkach
zamówienia publicznego;
10) formy, wysokość i zasady ustalania i przekazywania wynagrodzenia;
11) mechanizm zapewniający, że poziom zysku partnera prywatnego uznany za
dopuszczalny nie zostanie przekroczony;
12) zakres i zasady odpowiedzialności stron z tytułu niewykonania lub
nienależytego wykonania umowy, w tym w związku z nadzwyczajną zmianą stosunków
oraz z wystąpieniem przypadków siły wyższej;
13) podział ryzyk związanych z zawarciem, wykonaniem i rozwiązaniem umowy;
14) zasady i zakres ubezpieczenia realizowanego przedsięwzięcia, a także
dodatkowe gwarancje i umowy oraz zobowiązania stron w tym przedmiocie;
15) tryb i zasady rozstrzygania sporów wynikłych na tle umowy, a także sposób
wyboru mediatora, jeżeli strony wskażą mediacje jako tryb rozstrzygania
sporów.
2. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym wymaga, pod rygorem
nieważności, zachowania formy pisemnej, chyba że przepisy odrębne wymagają
innej formy szczególnej.
Art. 35. W ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym może być
realizowane więcej niż jedno przedsięwzięcie określone w art. 6 i art. 7 ust.
1.
Art. 36. 1. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że
w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę
kapitałową.
2. Cel i przedmiot działalności spółki, o której mowa w ust. 1, nie
może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym.
3. Podmiot publiczny będący organem administracji rządowej, który
zawiązał spółkę, o której mowa w ust. 1, wykonuje prawa z należących do Skarbu
Państwa udziałów lub akcji w tej spółce.
4. W umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym strony mogą ustalić
termin i warunki, na jakich podmiot publiczny nabędzie udziały lub akcje
posiadane przez partnera prywatnego w spółce, o której mowa w ust. 1.
5. Utworzenie spółki, o której mowa w ust. 1, nie zwalnia partnera
prywatnego z odpowiedzialności, o której mowa w art. 3.
Art. 37. 1. Zgody wszystkich udziałowców lub akcjonariuszy spółki, o
której mowa w art. 36 ust. 1, wymagają następujące czynności:
1) zbycie lub obciążenie składnika majątkowego;
2) zmiana umowy lub statutu spółki.
2. Podmiotowi publicznemu przysługuje prawo pierwokupu akcji lub
udziałów partnera prywatnego w spółce, o której mowa w art. 36 ust. 1,
w terminie 6 miesięcy od dnia zawiadomienia przez partnera prywatnego
o zamiarze ich zbycia.
3. Zbycie przez partnera prywatnego akcji lub udziałów z naruszeniem
ust. 2 jest nieważne.
Art. 38. 1. Jeżeli w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym nie
postanowiono inaczej, po zakończeniu umowy partner prywatny lub spółka,
o której mowa w art. 36 ust. 1, jest obowiązany przekazać podmiotowi
publicznemu lub innemu podmiotowi określonemu w umowie, składnik majątkowy,
będący przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, w stanie
niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego używania.
2. Przekazanie składnika majątkowego, będącego przedmiotem umowy o
partnerstwie publiczno-prywatnym, przez partnera prywatnego lub spółkę, o
której mowa w art. 36 ust. 1, na rzecz podmiotu publicznego w terminie
określonym w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, nie powoduje
obciążenia podatkiem dochodowym, według zasad określonych w odrębnych
przepisach.
Art. 39. Podmiot publiczny jest uprawniony do żądania od partnera
prywatnego zabezpieczenia majątkowego z tytułu mogącej powstać w wyniku
niewykonania lub nienależytego wykonania umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym szkody.
Art. 40. Jeżeli po którejkolwiek ze stron umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym występują dwa lub więcej podmioty, ponoszą one solidarną
odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie tej umowy, chyba że
umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym stanowi inaczej.
Art. 41. Do wyboru podmiotów świadczących na rzecz partnera prywatnego
usługi, dostawy lub roboty budowlane, związane z przygotowaniem, zawarciem lub
wykonaniem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się odpowiednio
art. 121 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, chyba że partner prywatny
jest zamawiającym w rozumieniu przepisów ustawy
- Prawo zamówień publicznych.
Art. 42. Prawem właściwym dla umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
jest prawo polskie.
Art. 43. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym jest z mocy prawa
nieważna w przypadku:
1) niesporządzenia lub niezatwierdzenia przez właściwy organ programu
wykonywania zadań publicznych w danej dziedzinie;
2) nieprzeprowadzenia analiz, o których mowa w art. 14 ust. 1;
3) nieuzyskania zgody, o której mowa w art. 15;
4) nieogłoszenia informacji, o której mowa w art. 16;
5) nieuzyskania przez partnera prywatnego niezbędnych do realizacji
przedsięwzięcia zgód, pozwoleń, koncesji lub innych decyzji administracyjnych;
6) zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 146 ust. 1
ustawy - Prawo zamówień publicznych.
Art. 44. W ciągu 7 dni od dnia podpisania umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym, podmiot publiczny przekazuje do ministra właściwego do spraw
gospodarki kopię tej umowy, a w przypadku umów mających wpływ na dług
publiczny, również do ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
Rozdział 6
Rozstrzyganie sporów
Art. 45. 1. Na liście arbitrów prowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych oznacza się arbitrów uprawnionych do rozpatrywania odwołań od
oddalenia lub odrzucenia protestów wnoszonych w postępowaniu o wybór partnera
prywatnego.
2. Arbiter rozpatrujący odwołanie w zakresie, o którym mowa w ust.
1, powinien posiadać znajomość zagadnień partnerstwa publiczno-prywatnego.
3. Wiedzę o zagadnieniach, określonych w ust. 2, stwierdza się na
podstawie pozytywnego wyniku egzaminu przeprowadzonego na zasadach, o których
mowa w ustawie - Prawo zamówień publicznych.
4. Obserwatorem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w postępowaniu o
wybór partnera prywatnego może być jedynie arbiter odpowiadający warunkom
określonym w ust. 2 i 3.
Art. 46. Jeżeli strony jako tryb rozstrzygania sporów wskazały w umowie
mediacje, są zobowiązane do ich zakończenia w terminie 30 dni, licząc od dnia
wezwania do wyboru mediatora przez jedną ze stron.
Art. 47. Spory dotyczące umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym lub w
związku z tą umową, należą do jurysdykcji krajowej.
Rozdział 7
Przejęcie przedsięwzięcia
Art. 48. W przypadku:
1) przeniesienia kompetencji do wykonywania zadania publicznego
przez dotychczasowy podmiot publiczny na inny podmiot publiczny
lub
2) likwidacji lub przekształcenia podmiotu publicznego
- podmiot, na który zostały przeniesione kompetencje do wykonywania
zadania publicznego, przejmuje z mocy prawa jego uprawnienia i
obowiązki, w tym odpowiedzialność za zobowiązania podmiotu
publicznego, który był dotychczas stroną umowy o partnerstwie
publiczno-prywatnym.
Art. 49. 1. Podmiot wybrany w trybie właściwym dla wyboru partnera
prywatnego, może wstąpić w całość lub część praw i obowiązków partnera
prywatnego, wynikających z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
2. Do czasu wstąpienia w prawa i obowiązki partnera prywatnego, o
którym mowa w ust. 1, podmiot publiczny może zlecić wykonywanie obowiązków
partnera prywatnego w trybie art. 66 ustawy - Prawo zamówień publicznych, na
okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Okres ten może być przedłużony za zgodą
Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
3. Wstąpienie w całość lub część praw lub obowiązków partnera
prywatnego, o którym mowa w ust. 1, staje się skuteczne z chwilą przeniesienia
przez właściwy organ administracji publicznej, w drodze decyzji
administracyjnej, całości lub części praw i obowiązków wynikających z
koncesji, pozwolenia lub innej decyzji administracyjnej na podmiot
przejmujący, chyba że przepisy szczególne wyłączają możliwość takiego
przeniesienia. Przeniesienie następuje na wniosek partnera prywatnego lub
podmiotu przejmującego.
4. W przypadku rozwiązania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Rozdział 8
Organy właściwe
Art. 50. 1. Do zadań ministra właściwego do spraw gospodarki w zakresie
ustawy należy w szczególności:
1) zbieranie i opracowywanie oraz upowszechnianie wzorców dobrych praktyk
partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym zwłaszcza klauzul umownych, zasad
zarządzania przedsięwzięciami partnerstwa publiczno-prywatnego i nadzorowania
ich oraz standardów usług publicznych realizowanych na zasadach właściwych dla
partnerstwa publiczno-prywatnego, a także metod obniżania kosztów tych
przedsięwzięć i usług;
2) przygotowywanie materiałów informacyjnych oraz prowadzenie szkoleń w
zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego;
3) dokonywanie analiz i ocen funkcjonowania partnerstwa publiczno-
prywatnego, ze szczególnym uwzględnieniem stanu i perspektyw zaangażowania
finansowego sektora prywatnego;
4) prowadzenie rejestru umów o partnerstwie publiczno-prywatnym.
2. Do realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, minister właściwy
do spraw gospodarki utworzy zakład budżetowy pod nazwą Centrum Partnerstwa
Publiczno-Prywatnego.
Rozdział 9
Przepis końcowy
Art. 51. Ustawa wchodzi w życie w trybie i na zasadach określonych
w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym.
_____________________________________________________________________________________
[1] Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1971 r. Nr 27,
poz. 252, z 1976 r. Nr 19, poz. 122, z 1982 r. Nr 11, poz. 81, Nr 19, poz.
147 i Nr 30, poz. 210, z 1984 r. Nr 45, poz. 242, z 1985 r. Nr 22, poz. 99,
z 1989 r. Nr 3, poz. 11, z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 55, poz. 321 i Nr 79,
poz. 464, z 1991 r. Nr 107, poz. 464 i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 17,
poz. 78, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 85, poz. 388 i Nr 105, poz. 509,
z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r. Nr 114, poz. 542, Nr 139, poz. 646 i Nr
149, poz. 703, z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 115, poz. 741 i Nr 117, poz.
751
i Nr 157, poz. 1040, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 758, z 1999
r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 271, Nr 74, poz. 855 i 857, Nr 88,
poz. 983 i Nr 114, poz. 1191, z 2001 r. Nr 11, poz. 91, Nr 71, poz. 733, Nr
130, poz. 1450 i Nr 145, poz. 1638, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 141,
poz. 1176, z 2003 r. Nr 49, poz. 408, Nr 60, poz. 535, Nr 64, poz. 592 i Nr
124, poz. 1151 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 870 i Nr 96, poz. 959, Nr 162,
poz. 1692 i Nr 172, poz. 1804.
[2] Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały opublikowane w Dz.
U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1683, z 2003 r. Nr 96, poz. 874, Nr 110, poz.
1039, Nr 188, poz. 1840, Nr 200, poz. 1953 i Nr 203, poz. 1966 oraz z 2004
r. Nr 92, poz. 880 i 884, Nr 96, poz. 959 i Nr 123, poz. 1291.
U Z A S A D N I E N I E
1. Kwestie wstępne
Główne cele projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) to
pobudzenie inwestycji sektora publicznego, zwłaszcza infrastrukturalnych,
przez stworzenie optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć publicznych
z udziałem partnerów prywatnych, a także usunięcie przeszkód, które w
obecnym systemie prawnym powodują, że przedsięwzięcia PPP obarczone są dużym
ryzykiem dla obydwu stron. W szerszym ujęciu ustawa ma na celu usunięcie
barier psychologicznych, dotyczących roli i funkcji administracji w
realizacji zadań publicznych przy udziale partnera prywatnego. Ustawa ma
upoważnić podmioty publiczne i partnerów prywatnych do zawiązania współpracy
w formie umowy o PPP w celu wykonywania zadań publicznych. Ma ona też
zapobiec sytuacjom, w których przedsięwzięcie PPP staje się instrumentem
politycznym lub podatnym na polityczne naciski.
Głównym problemem gospodarczym i prawnym przy PPP jest zrozumienie przez
strony i właściwe ujęcie w wiążącej je umowie o PPP rozkładu ryzyk
związanych z realizacją w tej formie - zazwyczaj przez długi okres -
konkretnego przedsięwzięcia ze sfery zadań publicznych. Dla polskiej
administracji i polityki jest to zagadnienie w takim szerokim i
skomplikowanym nieraz ujęciu raczej nowe.
Projekt ustawy nie zakłada tworzenia nowych instytucji prawa
administracyjnego i gospodarczego, bowiem już istniejące instrumentarium
prawne - po dokonaniu proponowanych zmian i z uwzględnieniem harmonizacji
prawa polskiego z regulacją Unii Europejskiej - jest wystarczające do
efektywnego zawierania umów o PPP. Projekt bierze pod uwagę ustawę o
działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tzw. "małe PPP") oraz inne
ustawy, tak aby nie utrudnić funkcjonowania rozwiązań podobnych do PPP,
które już są przewidziane na gruncie innych ustaw.
Należy zaznaczyć, że przy proponowaniu zmian w innych ustawach brano pod
uwagę najnowsze ich wersje (jak Prawo o zamówieniach publicznych). Zamiarem
było, aby projekt ustawy o PPP od początku był zgodny z Wytycznymi Komisji
Europejskiej dotyczącymi udanego partnerstwa publiczno-prywatnego oraz
odnosił się do aktów w ich najaktualniejszej postaci.
Przy budowie projektu ustawy o PPP przyjęto metodę wprowadzania zmian na
dwóch poziomach: na poziomie ogólnym w ustawie o PPP i w odrębnej ustawie
wprowadzającej ustawę o PPP, w której przewiduje się nowelizację
kilkudziesięciu ustaw szczegółowych. Ten zabieg ma na celu ukazanie kierunku
zmian i konsekwencji, jakie uchwalenie ustawy o PPP będzie miało dla innych
ustaw. Projekt ustawy o PPP jako ustawy ramowej ma umożliwiać
przeprowadzenie projektów PPP w każdym segmencie infrastruktury i usług
publicznych; dlatego modyfikacje rozwiązań ogólnych przyjętych w projekcie
mogą być wprowadzane w ustawach szczegółowych, jeśli jest to niezbędne dla
poszczególnych działów administracji czy zadań publicznych.
W założeniach PPP nie miało przybrać cech nowej umowy nazwanej, lecz miało
być rozumiane raczej jako nowy sposób, czy też organizacja, przeprowadzenia
przedsięwzięcia publicznego, w ramach umowy zawierającej niezbędne elementy
w zakresie rozkładu ryzyk między stronami. Należy zaznaczyć, że PPP może
przyjmować zróżnicowane formy prawne (w ramach stosunku umownego), stąd
główny nacisk położono na określenie trybu i zasad współpracy między
partnerami prywatnym i publicznym, w tym na zasadnicze postanowienia umowy,
na jakich opiera się partnerstwo.
W związku z powyższym definicja partnerstwa publiczno-prywatnego
w rozumieniu projektowanej ustawy składa się z dwóch elementów: samej umowy,
zawierającej określone postanowienia co do zasad realizacji określonego
przedsięwzięcia, oraz procedury dochodzenia do tej umowy, co stanowi
konstrukcyjny element PPP.
2. Przepisy ogólne
Na wstępie projektu ustawy została zamieszczona ogólna definicja, która
merytorycznie określa cechy PPP przez wpisanie, że jest to współpraca
podmiotu publicznego i partnera prywatnego, oparta na umowie, która służy
realizacji zadania publicznego (art. 1 ust. 1 projektu). PPP to metoda
przeprowadzania przedsięwzięcia publicznego razem z podmiotem prywatnym lub
przez samego partnera prywatnego, przy uwzględnieniu kilku podstawowych
założeń, z których najważniejszym jest to, że ta forma wykonania zadania
publicznego ma przynieść korzyści dla interesu publicznego przeważające
w stosunku do innych sposobów wykonania danego zadania publicznego czy
konkretnego przedsięwzięcia (art. 2), przy czym podstawą oceny, że tak
właśnie jest, mają być szczegółowe analizy - art. 14. Nadto, co wynika z
art. 1 ust. 1, to partner prywatny ma ponieść nakłady na wykonanie
przedsięwzięcia będącego przedmiotem PPP lub zapewnić ich poniesienie przez
osoby trzecie. Wreszcie, wynagrodzenie należne partnerowi może przybierać
różną postać (art. 1 ust. 3).
Należy zaznaczyć, że wykonywanie zadań w PPP przez partnerów prywatnych nie
zwalnia podmiotu publicznego z odpowiedzialności za wykonywanie ustawowych
zadań, niezależnie od tego, czy są one wykonywane bezpośrednio lub za
pośrednictwem partnera prywatnego.
Inicjatorem zawarcia umowy o PPP jest zawsze podmiot publiczny. Wynika to
z dyrektyw Unii Europejskiej dotyczących zamówień publicznych oraz z ustawy
- Prawo zamówień publicznych, do której w zakresie wyboru partnera
prywatnego i umów o PPP odsyła art. 27 ust. 1 projektu ustawy. Odzwierciedla
to podstawowe założenie PPP, że realizacja zadań publicznych, w tym
świadczenie usług publicznych, mimo że odbywa się za pośrednictwem partnera
prywatnego, pozostaje obowiązkiem podmiotu publicznego i podlega jego
decyzji oraz odpowiedzialności. Odróżnić należy w ten sposób przedsięwzięcie
PPP od zwykłych przedsięwzięć gospodarczych dokonywanych wspólnie przez
podmiot publiczny (np. samorząd) i inwestora prywatnego, nie związanych z
realizacją zadań publicznych (np. art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej).
Należy dodać, że ustawa wymaga, aby podmiot publiczny, który ma być
proceduralnym inicjatorem PPP, podejmował takie przedsięwzięcie na gruncie
świadomie zdefiniowanej polityki publicznej (art. 9 i nast.). Takie ujęcie
ma istotne znaczenie dla racjonalności procesu decyzyjnego, nie tylko w
aspekcie merytorycznym, lecz także w sferze politycznej, bowiem publiczna
dyskusja nad wadami i zaletami różnych sposobów realizacji zadań
publicznych, z jednej strony kreuje postawy uczestnictwa społecznego w
zarządzaniu sprawami publicznymi, z drugiej wzmacnia pewność co do kierunku
postępowania, również w aspekcie finansowym, z trzeciej zaś ogranicza
łatwość podejmowania decyzji motywowanych względami politycznymi (w tym np.
decyzji o zerwaniu PPP, gdy współpracę nawiązał poprzednik polityczny ekipy
aktualnie rządzącej).
3. Przedsięwzięcie będące przedmiotem PPP
Zgodnie z art. 1 ust. 1, przedmiotem projektowanej ustawy jest określona
forma (PPP) realizacji zadań publicznych. Ustawa nie ma na celu wprowadzenia
władzy publicznej na obszary leżące poza jej zakresem działania; stąd PPP -
z punktu widzenia podmiotu publicznego - dotyczy zadań, do realizacji
których zobowiązują lub upoważniają odrębne przepisy.
W ramach PPP, tj. współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego
służącej realizacji zadania publicznego, mowa jest o wykonaniu konkretnego
przedsięwzięcia, które jest przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym.
Możliwy zakres PPP został ujęty szeroko, z uwzględnieniem zidentyfikowanych
na dzień dzisiejszy potrzeb sektora publicznego, przez odpowiednie
zdefiniowanie pojęcia "przedsięwzięcie". Zgodnie z art. 6 ust. 1
przedsięwzięciem jest realizacja inwestycji ze sfery zadań publicznych.
Powyższy przepis stanowi podstawę do realizacji inwestycji w tych
dziedzinach zadań publicznych, w których istniejące potrzeby inwestycyjne -
w szczególności związane z zobowiązaniami wynikającymi z uczestnictwa Polski
w strukturach europejskich - nie mogą być zrealizowane przy użyciu
tradycyjnych form działania podmiotów publicznych, w szczególności drogi,
linie kolejowe, ochrona środowiska. Z kolei art. 6 ust. 3 dotyczy tych zadań
publicznych, odnośnie do których istnieje już określona infrastruktura,
jednakże jakość świadczonych usług pozostawia wiele do życzenia, w
szczególności budzi niezadowolenie społeczne, przykładowo opieka zdrowotna
lub społeczna, a także porządek publiczny.
Ponadto, partnerstwo publiczno-prywatne może dotyczyć innych działań, w tym
rewitalizacji (art. 7). Jednakże warunkiem nawiązania współpracy w tych
dziedzinach zadań publicznych jest takie ich zorganizowanie, aby
wynagrodzenie partnera prywatnego nie przybrało formy zapłaty sumy
pieniężnej przez podmiot publiczny.
Podmiot publiczny ustalając formę wynagrodzenia powinien kierować się przede
wszystkim możliwością zapewnienia wynagrodzenia partnera prywatnego
w postaci pożytków z przedsięwzięcia będącego przedmiotem współpracy lub też
zapewnieniem innej korzyści partnerowi prywatnemu. Wynagrodzenie będące
w całości zapłatą sumy pieniężnej przez podmiot publiczny może nastąpić
tylko wyjątkowo, jeżeli przepisy odrębne tak stanowią.
Istotną cechą PPP jest zdolność pozyskiwania środków kapitałowych z sektora
prywatnego na przedsięwzięcia publiczne. Jest to ważne także ze względu na
konieczność mobilizowania zdolności finansowej Polski do pozyskania środków
strukturalnych UE.
4. Przygotowanie partnerstwa publiczno-prywatnego
Procedura dochodzenia do ustalenia, że określone zadanie publiczne ma być
wykonane na zasadach PPP jest dla podmiotu publicznego kwestią podstawową.
Decyzja o zastosowaniu PPP nie może być bowiem podjęta ze względu na doraźny
interes polityczny lub naciski potencjalnych partnerów prywatnych
(inwestorów). Z tego względu przyjęto konieczność opracowania przez ministra
właściwego ds. danego działu administracji rządowej oraz organu wykonawczego
jednostki samorządu terytorialnego programów wykonywania zadań publicznych w
danej dziedzinie (np. oświaty, zaopatrzenia w wodę, polityki społecznej),
który, po zdiagnozowaniu sytuacji dziedziny, której dotyczą, wskazaniu planu
i harmonogramu działania oraz przewidywanych zasad finansowania,
zarekomenduje społeczeństwu mechanizm PPP jako najbardziej racjonalny (art.
9 i in.).
Niewątpliwie właściwy minister, a także organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego, decyzję o wyborze partnerstwa publiczno-prywatnego jako
formy realizacji zadania publicznego rekomendowanej w programie wykonywania
zadań publicznych w danej dziedzinie zarządzania, będzie podejmował na
podstawie istniejących potrzeb oraz możliwości ich sfinansowania przez dany
podmiot. Partnerstwo publiczno-prywatne będzie mogło stanowić formę
realizacji zadań publicznych, o ile zostanie wskazane jako takie w powyższym
dokumencie.
Jednakże przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia
w formie partnerstwa publiczno-prywatnego należy przeprowadzić określone
w art. 14 ust. 1 analizy, które wykażą zasadność takiej decyzji.
5. Warunki finansowania przedsięwzięć PPP ze środków publicznych
Uzgodnienia finansowe stanowią jedną z podstawowych regulacji, która powinna
zostać szczegółowo potraktowana przez strony. Choć zakłada się, że to
partner prywatny ma - przynajmniej w części - zapewnić finansowanie
przedsięwzięcia PPP, to nieraz projekt PPP będzie polegał na poszukiwaniu
wzrostu oszczędności (efektywności) przedsięwzięcia, w ramach nakładów
ponoszonych przez podmiot publiczny. Przyjęta w ustawie konstrukcja
finansowania przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego
umożliwia jego elastyczne kształtowanie w umowie. Możliwe jest więc
finansowanie:
1) bez udziału środków podmiotu publicznego,
2) częściowe finansowanie ze środków podmiotu publicznego oraz wyjątkowo
3) całkowite finansowanie ze środków podmiotu publicznego.
W dwóch ostatnich przypadkach do środków podmiotu publicznego zastosowanie
będzie miał rozdział III ustawy. Powyższy rozdział dotyczy udziału podmiotu
publicznego w przedsięwzięciu. Udział podmiotu publicznego (jego wysokość,
formę, zasady udzielania) określa umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym
(art. 18 ust. 1).
O wysokości swego udziału podmiot publiczny rozstrzyga po przeprowadzeniu
analiz, o których mowa w art. 14 ust. 1, a w szczególności aspektów
ekonomicznych i finansowych. Powyższe analizy powinny prowadzić do tego,
z uwzględnieniem poszczególnych przypadków, aby udział podmiotu publicznego
był jak najmniejszy. Jeżeli podmiot publiczny podejmie decyzję, że
przedsięwzięcie, choćby w części, wymaga finansowania ze środków
publicznych, niezbędna jest zgoda właściwego organu (art. 15).
Wynagrodzenie partnera prywatnego będzie mieć, w zasadzie, charakter
świadczenia pieniężnego, choć zapłata nie musi pochodzić z budżetu; może np.
polegać na uprawnieniu dla partnera prywatnego do pobierania opłat od
użytkowników albo dochodów z przedsięwzięcia. Umowa w takim przypadku
powinna regulować szczegółowo zasady wzrostu taryf lub opłat, sposób poboru
opłat, oraz wszelkie instrumenty ochrony odbiorców przed konsekwencjami
powstania ewentualnego monopolu prywatnego.
Nie stanowi natomiast możliwej formy zapłaty przejęcie na własność
nieruchomości przez partnera prywatnego (choć możliwy jest wkład o takim
charakterze w przedsięwzięcie, swoisty aport rzeczowy - np. nieruchomość
gruntowa, budynek). Taki udział podmiotu publicznego nie ma mieć w założeniu
charakteru wynagrodzenia dla partnera prywatnego, podlega też zwrotowi po
zakończeniu umowy (art. 38). Tego rodzaju regulacja zapobiega potencjalnym
konfliktom ze społecznościami lokalnymi, nieraz dotyczącym niezadowolenia
z takiej "prywatyzacji" wspólnego majątku publicznego. Ogranicza to również
możliwość spekulacji, wyłącza problemy z wyceną takiego majątku oraz
prowadzi do zmniejszenia niebezpieczeństwa korupcji. W szczególności istotne
jest uregulowanie w umowie zasad korzystania z majątku publicznego przez
partnera prywatnego.
Zasady wynagradzania partnera prywatnego pozostają przejrzyste i czytelne,
także dla ogółu użytkowników. Powoduje to zmniejszanie bariery mentalnej
przeciwko oddawaniu zadań publicznych w prywatne ręce.
6. Zasady i tryb wyboru partnera prywatnego
Przy określaniu procedury wyboru partnera prywatnego można było zastosować
dwie metody. Pierwsza, to stworzenie całkowicie odrębnej procedury na
potrzeby realizacji projektów PPP. Druga, to wykorzystanie istniejących
procedur wyboru określonych w ustawie - Prawo zamówień publicznych, przy
założeniu, że niektóre przepisy tej ustawy zostaną zmodyfikowane lub
wyłączone w celu dostosowania procedur tam opisanych do specyfiki projektów
PPP. Wydaje się, że ta druga metoda - którą zastosowano - jest
korzystniejsza z punktu widzenia samej ustawy o PPP - pozwala na uniknięcie
szczegółowej regulacji tych spraw w ustawie oraz ze względu na spójność
systemu prawa jako całości.
Prawo zamówień publicznych będzie miało zastosowanie do procedury wyboru
partnera prywatnego jak i do samej umowy o PPP wprost, z uwzględnieniem
przepisów projektu ustawy. Jedynym przypadkiem wyłącznego stosowania
przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych, jest sytuacja w której, na
podstawie przepisów odrębnych, wynagrodzenie partnera prywatnego będzie
stanowiło w całości zapłatę sumy pieniężnej przez podmiot publiczny.
Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie zgodności przepisów ustawy z prawem
wspólnotowym (art. 27).
Przedmiotem zamówienia w PPP jest ta część przedsięwzięcia, do której
wykonania wybrano partnera prywatnego. Co do wyboru najkorzystniejszej
oferty, przyjęto, że w PPP nie zawsze wynagrodzenie partnera prywatnego daje
najlepszy obraz oferty, bowiem dodatkowo konieczne jest tu zwrócenie uwagi
na proponowany w ofertach podział ryzyk (art. 29), co zasadniczo przy
"zwykłych" zamówieniach publicznych nie stanowi tak istotnego problemu w
stosunkach między stronami umowy.
Jeżeli chodzi o czas trwania umowy, powszechnie uważa się przepis ustawy
o zamówieniach publicznych nakładający obowiązek uzyskania zgody Prezesa UZP
na zawarcie umowy na czas dłuższy niż 3 lata za jedną z głównych przeszkód w
możliwości rozwoju projektów typu PPP w Polsce. Umowy PPP to z natury rzeczy
umowy wieloletnie, zawierane nawet i na kilkadziesiąt lat. Obowiązek ten
został uchylony w zakresie takich umów PPP, dla których byłby zbędnym i
nadmiernym ograniczeniem swobody umów (art. 30).
W niektórych przypadkach część kosztu przygotowania ofert przez oferentów
może ponieść podmiot publiczny. Proponowany mechanizm ma na celu
wprowadzenie bodźca dla oferentów do opracowywania kreatywnych rozwiązań w
ofercie. Często barierą są wysokie koszty przygotowania takich ofert, co
może zniechęcać do wkładania wydatnego wysiłku, czasu i pieniędzy w
przygotowanie innowacyjnych rozwiązań (art. 31).
Co do odstąpienia od umowy za odszkodowaniem (art. 33) - projektowane
rozwiązanie stara się pogodzić dwa cele. Z jednej strony ma umożliwić
podmiotowi publicznemu odstąpienie od umowy PPP z uwagi na klauzulę
generalną interesu publicznego. Z drugiej jednak strony obecne przepisy
ustawy - Prawo zamówień publicznych, które w takim przypadku przewidują
jedynie wypłatę części wynagrodzenia, stanowią bodziec zniechęcający
prywatny kapitał do angażowania się w przedsięwzięcia, z których partner
publiczny może się wycofać powołując się na nieostre kryterium interesu
publicznego.
7. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym
Umowa o PPP ma być w założeniu podstawowym dokumentem prawnym określającym
prawa i obowiązki podmiotu publicznego oraz partnera prywatnego. Umowa o PPP
ma być umową opartą na cywilnoprawnym rozumieniu pojęcia umowy, którą od
innych umów odróżnia szczególny cel, dla którego zostaje zawierana, oraz
szczególne zasady podziału ryzyk związanych z jej zawarciem oraz wykonaniem.
Istota PPP polega na tym, że obie strony czerpią korzyści wynikające z
realizacji postanowień umowy. Konstrukcja poszczególnych umów powinna
prowadzić do tego, aby poszczególne ryzyka ponoszone były przez stronę,
która najlepiej potrafi je kontrolować, oraz aby zadania podzielone były
stosownie do kompetencji, co pozwoli uzyskać maksymalną efektywność
gospodarczą. Umowa musi zapewniać wystarczający stopień elastyczności oraz
kontroli, aby zapewnić osiągnięcie celów założonych przez każdą ze stron.
Umowa o PPP określa szczegółowo zobowiązania stron. Jej specyficzna funkcja
polega na tym, że kompleksowo opisuje ona cały projekt i kwestie związane
z umowami towarzyszącymi (np. umową o doradztwo, umową na roboty budowlane,
umową na eksploatację, itd.) oraz osobami trzecimi (zwłaszcza bankami
finansującymi przedsięwzięcie ze strony partnera prywatnego). Zadaniem umowy
o PPP jest koordynacja wszystkich umów stanowiących tzw. pakiet kontraktowy
składający się na wykonanie projektu PPP. Te umowy, jako służące wykonaniu
przedsięwzięcia i wyznaczające kolejne jego etapy, podlegają na zasadach
ogólnych przepisom Kodeksu Cywilnego.
Umowa musi zapewniać sprawiedliwy podział ryzyka i podział korzyści.
W szczególności należy przewidzieć przejrzysty i słuszny mechanizm ustalania
cen, tak aby sektor prywatny nie był zagrożony zmieniającymi się warunkami
koniunkturalnymi, a z drugiej strony, aby ochronić odbiorcę świadczeń przed
dążeniem sektora prywatnego do szybkiego uzyskania nienależnych zysków.
Główne postanowienia umowy określa art. 34 projektu ustawy. To podkreślenie,
być może oczywistych, elementów umowy jest konieczne w kontekście ochrony
interesu publicznego.
8. Rozstrzyganie sporów
Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 15, tryb i zasady rozstrzygania sporów określa
umowa. Należy zaznaczyć, że nawiązanie do mediacji w powyższym przepisie
jest wynikiem przekonania projektodawcy, iż w pierwszej kolejności spory
wynikłe z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym powinny być rozstrzygane
w trybie polubownym. Wynika to z poglądu, że przedsięwzięcie PPP łączy ze
sobą dwa różne rodzaje podmiotów: przedsiębiorców, nawykłych do standardów
prawa handlowego, oraz gminy, przyzwyczajone do formalnych procedur
administracyjnych. Intencją jest, aby wszelkie tarcia wynikające z różnic
mentalności takich stron, możliwie szybko i skutecznie niwelować na gruncie
procedury nieformalnej, jaką są mediacje. Proces sądowy albo postępowanie
w arbitrażu powinny stanowić środek ostateczny i każdorazowo być poprzedzone
próbą pogodzenia interesów obu stron przez mediatora. Pozwoli to na
zmniejszenie ryzyka, że każdy, nawet błahy spór między stronami
przedsięwzięcia PPP będzie stanowił groźbę przerwania prac w oczekiwaniu na
orzeczenie sądu.
9. Przejęcie przedsięwzięcia
W projekcie ustawy przewidziano, że w wyniku różnych okoliczności pierwotnie
wybrany partner prywatny może nie być w stanie wykonywać zawartej umowy.
Niezależnie od wynikających z tego tytułu roszczeń względem partnera
prywatnego, podmiot publiczny może wybrać nowego partnera w trybie
określonym w rozdziale IV projektu ustawy. Wiąże się to z jednej strony z
faktem, że PPP stanowi formę realizacji zadania publicznego i jako takie
powinno być kontynuowane, a z drugiej strony stanowi zabezpieczenie przed
omijaniem przepisów ustawy o wyborze partnera prywatnego.
10. Organy właściwe
Projekt ustawy zakłada, że większość zadań administracji publicznej z
zakresu PPP będzie wykonywał minister właściwy do spraw gospodarki (art.
50). W szczególności będzie upowszechniał wzorce dobrych praktyk partnerstwa
publiczno-prywatnego i analizował funkcjonowanie partnerstwa publiczno-
prywatnego.
11. Przepisy końcowe
Przepisy końcowe wejście w życie ustawy wiążą z odrębną ustawą - Przepisy
wprowadzające ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym. Takie rozwiązanie
podyktowane jest faktem, że aby wprowadzić do praktyki administracyjnej i
obrotu gospodarczego możliwość zawierania umów PPP, niezbędna jest
kompleksowa analiza całego systemu prawnego i wprowadzenie odpowiednich
zmian w kilkudziesięciu aktach prawnych.
Ocena Skutków Regulacji
1. Podmioty, na które oddziałuje projektowana regulacja
Uregulowania projektowanej ustawy oddziałują na sektor publiczny, przez
stworzenie ram prawnych sprzyjających realizowaniu zadań publicznych.
Uregulowania te oddziałują jednocześnie na podmioty sektora prywatnego,
podejmujące współpracę z sektorem publicznym w zakresie realizacji
przedsięwzięć ze sfery zadań publicznych.
2. Wyniki przeprowadzonych konsultacji
Projekt ustawy został skierowany do uzgodnień międzyresortowych oraz
uzgodnień z partnerami społecznymi, między innymi przez umieszczenie go na
stronie internetowej MGPiPS. Projekt został przedłożony do zaopiniowania
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, oraz przesłany do Rady
Działalności Pożytku Publicznego, Rady Przedsiębiorczości i Forum Związków
Zawodowych. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone i w przeważającej
części uwzględnione, w tym, w szczególności zostały uwzględnione wszystkie
uwagi Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej dotyczące niezgodności
projektowanych zapisów z prawem Unii Europejskiej. Niektóre zastrzeżenia
w pewnym stopniu wynikały z błędnej interpretacji projektowanych regulacji,
bądź też niepełnego zrozumienia intencji i założeń legislatora i w tej
części podjęto próbę zmodyfikowania zapisów tak, aby zapewnić im odpowiednią
przejrzystość.
3. Wpływ regulacji na:
a) sektor finansów publicznych
Wprowadzenie ustawy nie będzie powodowało bezpośrednio wydatków
budżetowych. Wprowadzenie ustawy o PPP spowoduje raczej zmianę filozofii
w finansowaniu zadań publicznych. Potencjalne korzyści sektora
publicznego wiążą się z przejęciem finansowania nakładów koniecznych do
realizacji zadań publicznych przez partnerów prywatnych. Szczególnie w
warunkach niedoboru finansów publicznych jest to skuteczny środek
pozyskania kapitału. PPP będzie jednocześnie sprzyjać absorpcji środków
pomocowych UE. Partner publiczny starający się o wsparcie finansowe UE
może wskazać na wkład inwestora prywatnego jako na wymagane
współfinansowanie projektu. Tym samym nastąpi zmniejszenie napięć w
budżetach samorządów i budżecie państwa.
Wydatki budżetowe będą mogły być przeznaczane głównie na utrzymanie
instytucji administracyjnych, a mniej na inwestycje publiczne.
Długookresowy charakter umów o PPP sprzyjać będzie wprowadzeniu
wieloletniego planowania finansowego.
Szerokie stosowanie PPP może przyczynić się do znacznych oszczędności
w wyniku obniżki kosztów inwestycyjnych i kosztów świadczenia usług
użyteczności publicznej. Oszczędności te powstają mimo na ogół wyższego
kosztu pozyskania kapitału przez partnera prywatnego w porównaniu
z sytuacją gdy pożyczkobiorcą jest sektor publiczny. Według doświadczeń
brytyjskich korzyści z tytułu PPP wynoszą przeciętnie kilkanaście
procent. Przyjmując uproszczone założenie, że udział Polski w wartości
realizowanych PPP w Europie Zachodniej będzie proporcjonalny do liczby
ludności, to na podstawie danych za lata 1985-2000 można szacować, że
wartość rocznych transakcji typu PPP wynosić będzie w naszym kraju
średnio 1,5 mld dolarów rocznie. Oszczędności z tego tytułu dla finansów
publicznych wynosiłyby zatem średnio 150 mln dolarów rocznie.
Oszczędności w projektach realizowanych w Polsce będą dotyczyły
zmniejszenia ogólnych kosztów inwestycji, zmniejszenia kosztów
eksploatacji oraz zmniejszenia ryzyk po stronie podmiotu publicznego.
b) rynek pracy
Ustawa będzie miała pozytywny wpływ na rynek pracy przez wzrost wolumenu
przedsięwzięć infrastrukturalnych realizowanych z inicjatywy sektora
publicznego. Powstanie odpowiedniej infrastruktury będzie także sprzyjało
powstawaniu i rozwojowi przedsiębiorstw, w tym także napływowi inwestycji
zagranicznych, co również będzie miało pozytywny wpływ na rynek pracy.
c) konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki
W obszarze konkurencyjności wewnętrznej gospodarki ustawa będzie miała
pozytywny wpływ w szczególności na te dziedziny gospodarki komunalnej,
w której pobierane są opłaty od użytkowników. Oczekuje się weryfikacji
kosztów tych usług publicznych.
W obszarze konkurencyjności zewnętrznej szybszy rozwój inwestycji
infrastrukturalnych wpłynie na wzrost konkurencyjności Polski. To z kolei
będzie miało pozytywne oddziaływanie na pozyskiwanie inwestorów
zagranicznych do naszego kraju.
Ponadto przewiduje się pozytywny wpływ na sektor przedsiębiorstw, który
związany jest z poszerzeniem dostępu podmiotów prywatnych do segmentu
rynku inwestycji i usług publicznych. Współpraca z sektorem prywatnym
w zakresie realizacji zadań publicznych jest co prawda możliwa przed
wejściem w życie projektowanej ustawy, jednak występujące bariery
znacznie hamują jej rozwój. Uregulowanie problematyki PPP stwarza dla
przedsiębiorców prywatnych nowe możliwości biznesowe. Stosowanie formuły
PPP umożliwia długookresowe zaangażowanie kapitału prywatnego do
przedsięwzięć, które nie były dotychczas dostępne dla podmiotów
prywatnych w ramach zamówień publicznych, bądź ze względów formalnych
bądź finansowych. Duże możliwości stosowania tej formuły istnieją w
dziedzinie inwestycji w transporcie, komunikacji, ochronie środowiska, w
gospodarce komunalnej, energetyce cieplnej, a także w usługach
medycznych, opiece społecznej, zarządzaniu nieruchomościami, planowaniu
przestrzennym i działalności kulturalnej.
Oczekuje się, że nastąpi szybszy rozwój przedsiębiorstw, w tym małych
i średnich, w kilku branżach. Po pierwsze oczekuje się rozwoju
przedsiębiorstw zaangażowanych bezpośrednio w wykonywanie projektów PPP,
czyli przedsiębiorstw z branży inwestycji budowlanych i infra
strukturalnych. Po drugie oczekuje się rozwoju przedsiębiorstw
produkcyjnych, które będą dostarczać produkty pod potrzeby wykonawców
inwestycji. Po trzecie oczekuje się rozwoju firm z branży doradczej oraz
firm prawniczych, które będą angażowane do przygotowania przedsięwzięć
PPP zarówno przez stronę publiczną jak i prywatną.
Ustawa będzie miała wpływ na rozwój rynku finansowego i kapitałowego,
przez zwiększenie potrzeb finansowych na realizację inwestycji PPP.
Oczekuje się, że nastąpi wzrost liczby i wolumenu kredytów zaciąganych
przez sektor prywatny na realizację inwestycji publicznych.
d) sytuację i rozwój regionalny
Ustawa wpłynie korzystnie na sytuację i rozwój regionów przez
przyspieszenie inwestycji infrastrukturalnych. Spowoduje to podniesienie
konkurencyjności poszczególnych regionów Polski i łatwiejszy napływ
inwestycji do tych regionów w innych dziedzinach gospodarki.
Ustawa umożliwi również większą absorpcję środków z funduszy
strukturalnych Unii Europejskiej. Większa absorpcja będzie możliwa dzięki
temu, że część wkładu własnego w inwestycję, koniecznego dla otrzymania
środków strukturalnych stanowić będą środki partnera prywatnego, co tym
samym umożliwi jednostkom samorządu realizację większej liczby inwestycji
infrastrukturalnych w tym samym czasie.
e) strukturę państwa i społeczeństwo
Uregulowanie zagadnień PPP jest szczególnie potrzebne samorządom
terytorialnym, odpowiedzialnym za realizację większości zadań publicznych
i projektów infrastrukturalnych. Ta forma finansowania zwiększa
możliwości realizacyjne wielu projektów inwestycyjnych oraz zapewnia
współfinansowanie w projektach wspieranych przez UE.
Najważniejszym efektem ustawy będzie zwiększenie udziału sektora
prywatnego w realizacji zadań publicznych, w tym zwłaszcza w obszarze
infrastruktury transportowej, technicznej (w szczególności z zakresu
ochrony środowiska) i społecznej. Oczekuje się większego zaangażowania
sektora prywatnego w finansowanie, przygotowanie i realizację inwestycji
infrastrukturalnych oraz w zarządzanie tą infrastrukturą, połączone z jej
eksploatacją i utrzymaniem na wymaganym poziomie. Zaangażowanie to
powinno przyczynić się nie tylko do wzrostu wolumenu przedsięwzięć
infrastrukturalnych realizowanych z inicjatywy jednostek sektora
publicznego, ale również do sprawniejszego i skuteczniejszego ich
przeprowadzania przy niższych nakładach finansowych i z zastosowaniem
nowoczesnych technologii. Nie mniej istotnym efektem powinno być również
szybsze i na wyższym poziomie jakościowym zaspokajanie potrzeb
społecznych.
Regulacja może przyczynić się do zwiększenia podaży usług publicznych
i przyspieszenia realizacji wielu projektów inwestycyjnych, co sprzyjać będzie
poprawie poziomu życia społeczeństwa.
Szersze stosowanie formuły PPP w finansowaniu zadań publicznych powinno
prowadzić do podniesienia jakości świadczonych usług i do obniżenia ich
kosztów. Nie należy jednak wykluczyć, że w niektórych przypadkach, w
zależności od wyników analiz ekonomiczno-finansowych uwzględniających pełne
koszty świadczenia usług przez sektor publiczny, wzrosną opłaty dla
użytkowników obiektów i usługobiorców.