Projekt

 

 

 

USTAWA

z dnia ................................ 2007 r.

 

o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

 

 

Art. 1.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319 oraz z 2006 r. Nr 200, poz. 1471) art. 179 otrzymuje brzmienie:

„Art. 179. 1.              Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.

2.     Sędziowie są powoływani na czas nieoznaczony, jednakże sędziowie sądów orzekających wyłącznie w pierwszej instancji powoływani są po raz pierwszy na czas od 2 do 4 lat.”.

 

Art. 2.

1.        Osoba pozostająca w dniu wejścia w życie ustawy w stosunku służbowym asesora w sądzie powszechnym, sądzie wojskowym lub sądzie administra-cyjnym staje się powołanym na 4 lata sędzią sądu, w którym zajmuje stanowisko asesora.

2.        W uzasadnionych przypadkach sędzia, o którym mowa w ust. 1, może być powołany na czas nieoznaczony po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli uprzednio przez co najmniej 2 lata pełnił czynności sędziowskie na stanowisku asesora.

 

Art. 3.

Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.

 

 

 

 

 

Uzasadnienie

 

                Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 30 października 2006 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zasygnalizował Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej   konieczność rozważenia podjęcia inicjatywy ustawodawczej „w przedmiocie unormowania systemu powoływania osób sprawujących władzę sądowniczą, tak aby zapewnić pełną realizację konstytucyjnych standardów prawa do sądu”. Sygnalizacja została podjęta w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego skarg konstytucyjnych kwestionujących zgodność z ustawą zasadniczą instytucji asesora sądowego.

Obecnie obowiązująca regulacja zawarta art. 134 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych upoważnia  Ministra Sprawiedliwości do mianowania asesorem sądowym osobę, która ukończyła aplikację sądową lub prokuratorską i zdała egzamin sędziowski lub prokuratorski oraz spełnia określone w ustawie warunki, między innymi posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, a ponadto jest nieskazitelnego charakteru. Na podstawie art. 135 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych Minister Sprawiedliwości może, za zgodą kolegium sądu okręgowego, powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w sądzie rejonowym na czas określony, nieprzekraczający czterech lat.

W skargach konstytucyjnych wyrażona została opinia, iż przewidziana w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych instytucja asesora nie spełnia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla sędziego. Asesor nie jest sędzią w rozumieniu Konstytucji i nie ma szeregu gwarancji właściwych władzy sądowniczej. Jest zależny od Ministra Sprawiedliwości oraz kolegium właściwego sądu okręgowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dla oceny zasadności wniesionych skarg konstytucyjnych podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie sprawy sądowej przez osobę, która ma status asesora sądowego i została upoważniona do pełnienia czynności sędziowskich w trybie i na warunkach wynikających z art. 135 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, oznacza że rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane przez organ, który nie był niezawisłym i niezależnym sądem.

W stanowiskach przedłożonych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajową Radę Sądownictwa uznano zasadność najważniejszych zarzutów przedstawionych w skargach konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny sygnalizując Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej ewentualną niezgodność z Konstytucją ustawowej regulacji statusu asesora sądowego upoważnianego na mocy decyzji organu władzy wykonawczej do ferowania wyroków w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, wziął pod uwagę konsekwencje orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność  określonych przepisów. Takie stwierdzenie mogłoby doprowadzić do powstania luk w prawie i zaistnienia sytuacji, w której asesorzy nie mogliby wykonywać czynności z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Władzę sądowniczą mogliby sprawować wyłącznie sędziowie. Sprawy zawisłe przed sądami rejonowymi nie mogłyby być rozpoznawane z udziałem asesorów i musiałyby zostać przejęte przez obecnie zatrudnionych sędziów. W sprawach karnych zawisłych przed sądami – w związku z obowiązywaniem zasady bezpośredniości – oznaczałoby to konieczność prowadzenia sprawy od początku. Rozmiar zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości – w przypadku usunięcia z porządku prawnego kwestionowanych w skargach przepisów –   obrazują dane statystyczne. Z informacji Ministra Sprawiedliwości (według stanu na dzień 2 października 2006 r.) wynika, że w sądach rejonowych pracuje 5237 sędziów oraz 1637 asesorów, którym powierzono sprawowanie władzy sądowniczej. Wynika stąd, że 23,81% osób orzekających w sądach rejonowych to asesorzy sądowi. W ocenie Ministra Sprawiedliwości asesorzy stanowią trzon kadry orzeczniczej i rozpoznają większość spraw wpływających do sądów.

Wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy, wzmacniane treścią uzasadnienia postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego oraz opiniami Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajowej Rady Sądownictwa, obligują prawodawcę do wprowadzenia rozwiązań, które zmienią dotychczasowy model powoływania osób sprawujących wymiar sprawiedliwości i zapewnią pełną zgodność rozwiązań ustawowych z Konstytucją.

Przedkładany Sejmowi projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera propozycję wprowadzenia do polskiego porządku konstytucyjnego instytucji sędziego powoływanego do pełnienia urzędu na czas oznaczony. Instytucja „sędziego na próbę” (Richter auf Probe) istnieje w systemie niemieckim. W pozostałych systemach prawa kontynentalnego w krajach europejskich sędziowie powoływani są na czas nieoznaczony – na stałe. Standardy europejskie, wypracowane w ramach instytucji Rady Europy (kwestia ta nie jest regulowana prawem wspólnotowym w Unii Europejskiej) nie sprzeciwiają się wykonywaniu funkcji sądowniczych w ramach niezawisłego sądownictwa przez osoby mianowane w ramach rekrutacji na stanowisko sędziego na okres próby lub czas ograniczony. 

Prawo do sądu, zagwarantowane przez art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, obejmuje prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka interpretuje to prawo jako spoczywający na ustawodawcy krajowym obowiązek wyposażenia sądu i sędziego w przymiot niezawisłości, niezależności i bezstronności, co nie wiąże się jednak z koniecznością powoływania sędziów na stałe, bez żadnego okresu próbnego. Okres taki jest nawet wprost dopuszczalny w dokumentach Rady Europy i jej organów opiniodawczych.  Europejska Karta o Statusie Sędziów z 1998 r., nie będąc dokumentem wiążącym w rozumieniu źródeł prawa międzynarodowego, stanowi jednak podstawowy komentarz do przepisów tego prawa oraz odpowiadającego mu orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka. Karta (ust. 3.3) stanowi: „W przypadkach, gdy procedura rekrutacyjna przewiduje okres próbny, z konieczności krótki, po mianowaniu na stanowisko sędziego, ale przed jego potwierdzeniem na stałe, lub gdy rekrutacja jest dokonywana na ograniczony okres czasu z możliwością przedłużenia, decyzja aby nie mianować na stałe lub nie przedłużać mianowania, może zostać podjęta wyłącznie przez niezależny organ, o którym mowa w ust. 1.3 niniejszej Karty, lub na jego propozycję lub na jego wniosek lub za jego zgodą lub po zasięgnięciu jego opinii.”.

Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji sędziego powoływanego na czas oznaczony, wyposażonego we wszystkie atrybuty statusu sędziego, zapewni rozpoznawanie spraw obywateli przez organy spełniające konstytucyjne standardy niezależności i niezawisłości, to znaczy bez udziału osób zależnych od organów władzy wykonawczej. Jedną z podstawowych przesłanek niezawisłości sędziowskiej jest stworzenie takich warunków sprawowania urzędu, aby sędzia nie był poddawany naciskom. Nowa instytucja zastępująca dotychczasową asesurę jest zaprojektowana jako etap pośredni pomiędzy aplikacją sądową, a właściwą i gwarantowaną przymiotem nieusuwalności służbą sędziowską. Polega z jednej strony na zagwarantowaniu sędziemu powoływanemu po raz pierwszy pełnej niezawisłości, z drugiej – umożliwiać powinna pełnienie służby sędziowskiej jedynie przez osoby posiadające wysokie kwalifikacje zawodowe i moralne. Krajowa Rada Sądownictwa zobowiązana do ustalania kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie określi kryteria oceny kwalifikacji sędziego kandydującego po raz pierwszy na stanowisko sędziego powoływanego na czas nieoznaczony. Należy postulować, by szczególnego znaczenia nie nadawać jedynie danym statystycznym obrazującym przygotowanie zawodowe kandydata, ale również by w takim samym zakresie oceniana była kultura prowadzenia rozpraw, poziom kultury osobistej, predyspozycje osobowościowe do zawodu sędziowskiego, w tym umiejętność podejmowania decyzji i samodzielnej organizacji pracy, oraz stosunek do współpracowników.

W projekcie zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zaproponowano zróżnicowanie okresu, na jaki sędziowie będą powoływani na czas oznaczony – tj. od 2 do 4 lat. Zróżnicowanie jest konieczne, wynika bowiem z niejednorodności   sposobu uzyskiwania kwalifikacji uprawniających do kandydowania na stanowiska sędziowskie (art. 61 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 22 ustawy – Prawo o ustroju sadów wojskowych, art. 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Powołanie do pełnienia urzędu na czas oznaczony dotyczyć będzie osób rozpoczynających pełnienie czynności sędziowskich w sądach orzekających wyłącznie w pierwszej instancji (sądy rejonowe, wojskowe sądy garnizonowe, wojewódzkie sądy administracyjne). Sędziowie, jako szczególna grupa zawodowa obdarzona wyjątkową stabilnością zatrudnienia, powinni odróżniać się od innych funkcjonariuszy państwa nie tylko wysokim poziomem kwalifikacji, ale również umiejętnością właściwego wykorzystywania gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

Asesorzy sądowi mianowani na podstawie dotychczasowych przepisów, w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa staną się sędziami sądów rejonowych, wojskowych sądów garnizonowych albo wojewódzkich sądów administracyjnych, powołanymi na 4 lata. Staną się sędziami wyposażonymi we wszystkie atrybuty statusu sędziego. W przypadkach uzasadnionych dobrem wymiaru sprawiedliwości lub szczególnie pozytywną oceną kwalifikacji oraz przydatności byłego asesora sądowego do pełnienia urzędu sędziego – okres powołania może ulec skróceniu. W takiej sytuacji powołanie sędziego na czas nieoznaczony będzie możliwe po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (zatem po półrocznym okresie pełnienia funkcji sędziego powołanego na czas oznaczony), o ile sędzia ten pełnił uprzednio przez co najmniej 2 lata czynności sędziowskie na stanowisku asesora.

Zakłada się utrzymanie wysokości wynagrodzenia sędziów sądów powołanych na czas oznaczony w trybie niniejszej ustawy, w wysokości porównywalnej do obecnego wynagrodzenia otrzymywanego przez asesorów sądowych, zatem wejście w życie projektowanych zmian w pierwszym okresie obowiązywania ustawy nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu państwa. Ewentualna konieczność przeznaczenia wyższych środków na wynagrodzenia może być rezultatem zwiększenia liczby etatów sędziów powołanych w trybie art. 2 ust. 2 projektu na czas nieoznaczony, to znaczy w trybie dopuszczającym skrócenie okresu powołania na czas oznaczony.

                Materia przedmiotowej nowelizacji leży poza zakresem spraw regulowanych przez prawo Unii Europejskiej.

Projekt ustawy został przekazany do zaopiniowania Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa.

                Wprowadzenie do porządku prawnego instytucji sędziego powoływanego do pełnienia urzędu na czas oznaczony na poziomie ustawodawstwa zwykłego przewiduje – kierowany do Sejmu jednocześnie z projektem niniejszej ustawy – projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw.