Uzasadnienie

I. Geneza i cel Konwencji

Konwencja w sprawie kontaktów z dziećmi (dalej: „Konwencja”) została opracowana w ramach Rady Europy przez Komitet Ekspertów Prawa Rodzinnego, działający pod auspicjami Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej (CDCJ) i przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 3 maja 2002 r. Otwarcie Konwencji do podpisu nastąpiło w dniu 15 maja 2003 r. w Strasburgu.

Do chwili obecnej Konwencję ratyfikowały: Republika Albanii, Republika Czeska, Rumunia, Republika San Marino i Ukraina. Dalszych 12 państw ją podpisało: Republika Austrii, Królestwo Belgii, Republika Bułgarii, Republika Chorwacji, Republika Cypryjska, Republika Grecka, Republika Włoska, Republika Malty, Republika Mołdowy, Republika Portugalska, Republika San Marino i Republika Turcji. Polska podpisała Konwencję w dniu 24 września 2003 r. Konwencja weszła w życie w dniu 1 września 2005 r.

Formalnym impulsem do podjęcia prac nad Konwencją było zalecenie sformułowane w trakcie III Konferencji Prawa Rodzinnego w Kadyksie (w dniach 20 – 22 kwietnia 1995 r.), skierowane do Rady Europy, dotyczące rozważenia poprawy międzynarodowego instrumentarium prawnego stosowanego w sytuacjach, gdy kontakt z dzieckiem ma charakter transgraniczny. W szczególności wskazano na konieczność międzynarodowej współpracy w celu stworzenia systemu zabezpieczeń i gwarancji powrotu dziecka po okresie takiego kontaktu. Inicjatywę tę wzmacniała rzeczywista potrzeba przyjęcia regulacji międzynarodowej będąca skutkiem postępującego procesu otwierania granic i związanego z tym nasilenia migracji.

Prawo rodziców do kontaktu z dzieckiem, jak i prawo dziecka do kontaktu z rodzicami zostało wcześniej jednoznacznie wyrażone w artykule 9 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 grudnia 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 i 527), której stroną jest m.in. Rzeczpospolita Polska.

Prawo do kontaktu jest również przedmiotem licznych orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: „Trybunał”) wydanych na tle artykułu 8 (prawo do prywatności i poszanowania życia rodzinnego) Konwencji Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). Orzecznictwo Trybunału wskazywało, że w wielu przypadkach poszanowanie prawa do życia rodzinnego, a przede wszystkim dobro samego dziecka, nie powinno ograniczać uprawnień w zakresie wzajemnych kontaktów do stosunków między rodzicami i dziećmi. Reprezentowane przez Trybunał stanowisko dało podstawę do rozważenia, czy krąg uprawnionych do kontaktu z dzieckiem nie powinien ulec rozszerzeniu o inne osoby, niebędące jego rodzicami. Stanowisko to znalazło wyraz w tekście Konwencji w postaci przyznania możliwości ubiegania się o ustalenie kontaktów z dzieckiem przez inne osoby, które swój wniosek mogą uzasadnić związkami wynikającymi z pokrewieństwa lub z faktycznych relacji niezwiązanych z pokrewieństwem. Kluczowym problemem wykonywania uprawnień do kontaktu z dzieckiem jest w praktyce zabezpieczenie powrotu dziecka po okresie tego kontaktu. Konwencja rozwiązuje ten problem, zobowiązując państwa do stosowania odpowiednich środków gwarantujących powrót dziecka oraz przedstawiając ich możliwy katalog.

Przepisy Konwencji będą miały zastosowanie do wszelkich kontaktów z dzieckiem, w szczególny jednak sposób odnoszą się do kontaktów o charakterze transgranicznym. Związanie się Konwencją pozwoli na podniesienie standardów prawa wewnętrznego w omawianej problematyce, jak i ułatwienie oraz zabezpieczenie wykonania tych standardów w ramach stosunków prawnych mających charakter międzynarodowy. W tym względzie Konwencja przewiduje efektywne formy współpracy międzynarodowej, między innymi przez wykorzystanie specjalnie w tym celu ustanowionych organów centralnych. Rozwiązania Konwencji w tym zakresie nawiązują do środków przewidzianych w Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę (sporządzonej w Hadze dnia 25 października 1980 r.; Dz. U. z 1995 r. Nr 108, poz. 528 i 529).

II. Zakres uregulowania

Konwencja w artykule 1 precyzuje cele i wprowadza wspólne standardy dotyczące zasad orzekania o kontaktach z dziećmi, przyjęcia i stosowania środków gwarantujących prawidłowe wykonywanie kontaktu oraz współpracy między sądami i organami właściwymi w sprawach kontaktów z dziećmi.

Przepisy Konwencji, zgodnie z definicją zawartą w artykule 2 litera c, mają zastosowanie wobec dzieci, to jest osób poniżej 18 roku życia, lub ewentualnie, jeżeli przepisy krajowe określają inną granicę wieku, osób, wobec których przepisy krajowe dopuszczają wydawane i ustanawiane orzeczenia o kontaktach. Odnoszą się one do kontaktów rozumianych nie tylko jako pobyt lub spotkanie dziecka z uprawnioną osobą, lecz również jako każdą formę komunikacji i informacji między dzieckiem i uprawnionymi (artykuł 2 litera a).

Artykuły od 3 do 10 określają zasady orzekania o kontaktach z dzieckiem oraz zobowiązują państwa do wprowadzenia środków prawnych, koniecznych do wykonywania orzeczeń. Podstawą tych zasad jest określone w artykule 4 ustęp 1 prawo dzieci i rodziców do uzyskania oraz utrzymywania ze sobą regularnych kontaktów. Ograniczenie tego prawa lub wprowadzenie środków nadzoru nad jego wykonywaniem jest możliwe jedynie wtedy, gdy jest to uzasadnione dobrem dziecka (artykuł 4 ustępy 2 i 3). Zgodnie z artykułem 5 prawo do kontaktu może zostać ustanowione na rzecz innych osób niż rodzice, które mają z dzieckiem związki rodzinne (bliskie związki wynikające z mocy prawa, takie jak pokrewieństwo lub de facto mające charakter rodzinny – artykuł 2 litera d).

Artykuł 6 potwierdza i precyzuje ogólną zasadę wysłuchania dziecka posiadającego dostateczne rozeznanie i wzięcia pod uwagę jego życzeń, uczuć i opinii niebędących w oczywistej sprzeczności z jego dobrem. W tym celu dziecko ma prawo do uzyskiwania wszystkich istotnych informacji i uwzględnienia go w konsultacjach.

Konwencja, jako najbardziej preferowana forma ustanawiania kontaktów osób uprawnionych z dzieckiem, zaleca zawieranie polubownych porozumień w sprawie kontaktów (artykuły 7 i 8). Państwo i jego organy mają obowiązek zachęcać uprawnionych do zawierania takich porozumień na piśmie oraz oferować w tym celu środki mediacyjne lub inne alternatywne środki rozstrzygania sporów. W braku porozumienia, rozstrzygając spór o prawie do kontaktów lub jego zakresie oraz formach, uprawniony organ jest obowiązany do zgromadzenia wystarczających informacji z dostępnych źródeł w celu podjęcia właściwej decyzji zgodnej z dobrem dziecka.

Obowiązkiem państwa jest podejmowanie środków zapewniających wykonanie orzeczeń lub zatwierdzonych przez uprawniony organ dobrowolnych porozumień w sprawie kontaktów (artykuł 9). W tym celu państwo jest zobowiązane do wprowadzenia i stosowania środków gwarantujących zabezpieczenie prawidłowego wykonywania kontaktów oraz zabezpieczenie powrotu dziecka lub zapobieżenie jego wywiezieniu. Katalog możliwych środków został zawarty w artykule 10, przy czym państwo ma obowiązek wprowadzić i stosować co najmniej trzy z nich, o czym należy powiadomić depozytariusza Konwencji w terminie trzech miesięcy od jej wejścia w życie wobec tego państwa.

Mechanizm wykonywania współpracy między uprawnionymi organami w sprawach kontaktów z dzieckiem w sytuacjach transgranicznych został zawarty w Konwencji w artykułach od 11 do 18. Współpraca ta jest wykonywana przy udziale ustanowionych w każdym państwie organów centralnych, których podstawowymi zadaniami jest: udzielanie informacji o prawie krajowym i stosowanych środkach gwarancyjnych, podejmowanie działań w celu ujawnienia miejsca pobytu dziecka i przyjmowanie i przekazywanie wniosków w sprawach kontaktów z dziećmi oraz ułatwianie komunikowania się uprawnionych organów.

Artykuł 14 wprowadza zasadę uznawania i wykonywania, przy zastosowaniu przepisów proceduralnych prawa krajowego, orzeczeń dotyczących kontaktu wydanych w innych umawiających się państwach. Uznając lub stwierdzając wykonalność orzeczenia wydanego w innym państwie lub w innym czasie, organ krajowy może w razie konieczności dostosować warunki jego wykonania, w tym zastosowania środków gwarancyjnych odpowiednio do okoliczności umożliwiających realizację kontaktu (artykuł 15). W przypadku braku powrotu dziecka po upływie kontaktu wykonywanego za granicą, organy na wniosek podejmą działania w celu powrotu dziecka, w tym wykonają zabezpieczenia i gwarancje ustanowione w orzeczeniu dotyczącym kontaktu (artykuł 16).

Pozostałe przepisy Konwencji określają stosunek jej uregulowań do innych, istniejących instrumentów prawa międzynarodowego (artykuły 10 – 20), procedury zmiany Konwencji (artykuł 21) oraz wiązania się jej przepisami (artykuły 22 – 27). Zgodnie z artykułem 25 do Konwencji nie można składać zastrzeżeń.

III. Zgodność z przepisami prawa polskiego

Obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm., dalej: „K.r.o.”) oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm., dalej: „K.p.c.”) nie zapewniają możliwości prawidłowego wykonywania Konwencji. Przede wszystkim w prawie polskim brak jest pozytywnej proklamacji prawa rodziców z jednej strony (prawo to jest wywodzone a contrario z normy określającej podstawy do ograniczenia lub pozbawienia prawa do kontaktu – artykuł 113 K.r.o.) i z drugiej strony – odpowiadającego prawu rodziców prawa samego dziecka do takiego kontaktu. Brak jest również w polskim prawie jednoznacznych podstaw do ustanawiania prawa innych osób do kontaktu z dzieckiem, co dotyczy nawet jego krewnych. Nie spełniają również standardów przewidzianych Konwencją polskie uregulowania dotyczące trybu postępowania w sprawach o kontakty, a w szczególności brak ujednolicenia tego trybu (różne podstawy prawne i różne tryby postępowań w przypadku sporu między rodzicami w kwestii kontaktów – artykuł 97 § 2 K.r.o., w pozostałych przypadkach – artykuł 109 K.r.o.). Brak jest też podstaw prawnych do ustanawiania zabezpieczeń i gwarancji, o których mowa w Konwencji.

Wskazane powyżej niedostatki obecnie wiążących przepisów prawa polskiego eliminuje projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (dalej: „projekt”). Projekt w dniu 29 maja 2008 r. został przyjęty przez stały komitet Rady Ministrów. Projekt, określając na nowo całość zagadnień dotyczących kontaktu z dziećmi, w pełni odpowiada wymogom Konwencji i będzie umożliwiać jej wykonywanie.

Artykuł 113 § 1 K.r.o. w projektowanym brzmieniu jednoznacznie proklamuje, niezależne od przysługującej władzy rodzicielskiej, prawo rodziców i dzieci do utrzymywania wzajemnych kontaktów, co odpowiada zasadzie wyrażonej w artykule 4 Konwencji. Projekt dodatkowo wzmacnia tę zasadę, określając, że kontakty stanowią nie tylko uprawnienie w ramach stosunków między rodzicami a dziećmi, ale i ich wzajemny obowiązek. Z kolei sama definicja „kontaktu”, tak jak nakazuje rozumieć go artykuł 2 litera a Konwencji, znajduje pełne odzwierciedlenie w artykule 113 § 2 projektu, który zawiera katalog elementów kontaktu (pobyt z dzieckiem, odwiedziny, bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji itp.). Zasadę kierowania się dobrem dziecka w przypadkach ograniczenia lub wykluczenia kontaktów z artykułu 4 ustęp 2 Konwencji ustanawia odpowiadający mu artykuł 113² projektu. Prawo do kontaktów z dzieckiem innych osób (artykuł 5 Konwencji) gwarantuje artykuł 113⁶ projektu (rodzeństwo, dziadkowie, powinowaci w linii prostej i inne osoby, jeżeli sprawowały one przez dłuższy czas pieczę nad dzieckiem).

Artykuł 8 Konwencji wprowadza jako ogólną regułę współdziałanie rodziców i ich porozumienie przy ustalaniu warunków kontaktu z dzieckiem. Zasadę tę do polskiego prawa wprowadza artykuł 113¹ § 1 projektu. Zgodnie z nim, określając zasady utrzymywania kontaktu, rodzice powinni kierować się dobrem dziecka i brać pod uwagę jego rozsądne życzenia. W przypadku braku porozumienia rodziców o sposobie utrzymywania kontaktów rozstrzygać będzie sąd opiekuńczy, który również ograniczy utrzymywanie kontaktów lub zmieni rozstrzygnięcie w sprawie kontaktów, jeżeli będzie tego wymagać dobro dziecka. Przepisy projektowanych artykułów 113¹ – 113⁵ K.r.o. stanowią jednolitą podstawę prawną postępowania w sprawach o kontakty z dzieckiem.

Konwencja w artykułach 9 i 10 wymaga, aby państwa strony Konwencji stosowały co najmniej trzy z wymienionych w przepisie środków gwarantujących zapewnienie należytego wykonania orzeczenia w sprawie kontaktów, jak i w celu spowodowania, aby po upływie okresu kontaktu dziecko wróciło do miejsca zwykłego pobytu. Zawarty w projekcie nowy przepis artykułu 582¹ K.p.c. spełnia to zobowiązanie, udzielając sądowi opiekuńczemu możliwości zobowiązania osoby uprawnionej do pokrycia kosztów podróży i pobytu oraz kosztów powrotu, złożenia depozytu pieniężnego na wypadek naruszenia ustalonych warunków kontaktu, odebrania przyrzeczenia określonego zachowania.

Współpraca międzynarodowa w sprawach zagranicznych, zgodnie z artykułem 11 Konwencji, będzie wykonywana za pośrednictwem wskazanych przez państwa organów centralnych. Zakres ich obowiązków (informowanie, ustalanie miejsca pobytu dziecka, przyjmowanie i przekazywanie wniosków) określa artykuł 12 Konwencji. Funkcję tę w przypadku Polski należałoby powierzyć Ministerstwu Sprawiedliwości, które obecnie pełni funkcję organu centralnego w zakresie innych konwencji dotyczących międzynarodowego obrotu prawnego w sprawach rodzinnych, w tym zwłaszcza Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę. sporządzonej w Hadze w dniu 25 października 1980 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 108, poz. 528), wzmacniając równocześnie obsadę etatową organu. Oświadczenie takiej treści powinno zostać złożone przez Rzeczpospolitą Polską Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy wraz z instrumentem ratyfikacyjnym.

IV. Potrzeba związania się Konwencją

Swobodny przepływ pracowników, wolność podejmowania zatrudnienia i osiedlania się w państwach członkowskich UE znosi bariery i zachęca do podejmowania decyzji o migracji, zwłaszcza migracji zarobkowej. W tym względzie obywatele Rzeczypospolitej Polskiej w szerokim zakresie korzystają z możliwości, jakie przynosi członkowstwo w Unii Europejskiej. Migracji zawsze towarzyszy ryzyko pewnych negatywnych skutków. Niebezpieczeństwo dotyczy w pierwszym rzędzie osłabiania więzi rodzinnych, trwałości instytucji rodziny oraz braku jej stabilności i wzrasta, jeżeli dominującą grupą osób migrujących są ludzie młodzi, dopiero rozpoczynający życie rodzinne i budujący ekonomiczne podstawy jego funkcjonowania. Migrujący obywatele polscy w większości należą do tej kategorii osób. Ponieważ rozpad rodziny zawsze powoduje problemy związane z wykonywaniem praw i obowiązków wobec dzieci, istnieje potrzeba wzmocnienia mechanizmu zabezpieczania więzi i kontaktu dziecka odseparowanego od jednego z rodziców lub rodziny, w szczególności gdy rodzic i dziecko mieszkają w różnych krajach. Niniejsza Konwencja jest instrumentem służącym temu celowi. Oczekiwać należy, że stosowanie standardów określonych Konwencją ograniczy liczbę przypadków uprowadzeń dzieci przez rodziców i innych członków rodziny oraz wyeliminuje przypadki uporczywego odmawiania kontaktów z dzieckiem.

V. Podmioty, których dotyczy Konwencja

Konwencja dotyczy przede wszystkim osób fizycznych oraz ich praw i obowiązków wynikających ze stosunków między rodzicami a dziećmi oraz uprawnień innych osób w zakresie kontaktu z dziećmi. Organami właściwymi do wykonywania Konwencji są sądy powszechne. W ramach Ministerstwa Sprawiedliwości zostanie powołany organ centralny, o którym mowa w artykule 11 Konwencji.

VI. Skutki społeczne związania się Konwencją

Ujednolicenie zasad utrzymywania kontaktów, wprowadzenie środków gwarantujących ich prawidłowe wykonanie oraz poszerzenie kategorii osób, którym prawo do kontaktów może przysługiwać, będzie sprzyjać utrwalaniu więzi rodzinnych, zwłaszcza będzie umacniać prawo dzieci do kontaktów z rodziną.

VII. Skutki finansowe ratyfikacji Konwencji

Skutki finansowe związania się Rzeczypospolitej Polskiej Konwencją byłyby ograniczone do kosztów jednego, nowego etatu sędziowskiego/pr.ratorskiego w Ministerstwie Sprawiedliwości, przeznaczonego do realizacji zadań organu centralnego.

VIII. Tryb ratyfikacji

Konwencja dotyczy praw obywateli oraz materii regulowanej ustawowo, zatem związanie się nią przez Rzeczpospolitą Polską wymaga ratyfikacji, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 89 ust. 1 pkt 2 i 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Z uwagi na to, że przedmiot uregulowania Konwencji należy do dziedziny objętej kompetencjami państw członkowskich UE oraz, w pewnym zakresie, kompetencjami Wspólnoty Europejskiej (kompetencja mieszana), złożenie dokumentu ratyfikacyjnego będzie wymagało uprzedniego podjęcia przez Wspólnotę decyzji upoważniającej państwa członkowskie do związania się Konwencją.

IX. Konsultacje społeczne

Dokumentacja ratyfikacyjna została umieszczona na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości. Została także przekazana do zaopiniowania przez Rzecznika Praw Dziecka.